Nan đề về tiền mã hóa của chính phủ Hoa Kỳ (Phần 2)

Luật lệ và quản lý còn mơ hồ

Vào đầu năm nay, ông Jerome Powell đã cảnh báo, ngoài việc gây phức tạp cho chính sách tiền tệ, tiền mã hóa có thể tạo ra rủi ro trong hệ thống tài chính. Tiền mã hóa được giao dịch trên thị trường thứ cấp. Công chúng có thể tiếp cận rộng rãi những loại tiền này cả qua quầy và thông qua các sàn giao dịch. Nhưng chúng chưa có cơ chế quản lý rõ ràng.

Một điều vẫn còn mơ hồ là liệu tiền mã hóa có phải là chứng khoán, để đưa vào thẩm quyền quản lý của Ủy ban Chứng khoán và Giao dịch (SEC) - Hay chúng là hàng hóa, thuộc quản lý của Ủy ban Giao dịch Hàng hóa Tương lai (CFTC). Các luật gia đang bất đồng về vấn đề này và có sự không chắc chắn đáng kể trong ngành về việc nên áp dụng chế độ quản lý nào cho loại tiền tệ nào. Một thị trường trị giá 2.000 tỷ USD cần có sự minh bạch hơn.

Ngay cả khi một loại tiền mã hóa rõ ràng thuộc thẩm quyền của CFTC, thì một loạt các điểm chưa rõ ràng vẫn còn tồn tại. CFTC có thể điều chỉnh thị trường tương lai cho tiền mã hóa như Bitcoin. Nhưng ủy ban sẽ bị hạn chế hơn vì chỉ có khả năng trừng phạt gian lận và thao túng khi nó liên quan đến thị trường tương lai. 

Chẳng hạn, một sàn giao dịch có thể tạo điều kiện thuận lợi cho cả giao dịch tương lai (kì hạn) và giao dịch tiền mặt (giao ngay) đối với Bitcoin, nhưng CFTC sẽ chỉ có thẩm quyền quản lý đối với sàn giao dịch tương lai.

Không có cơ quan quản lý liên bang, thị trường tiền mặt với tiền mã hóa có thể phải tuân theo các quy định khác nhau ở tất cả 50 tiểu bang. Điều này sẽ gây mơ hồ cho người tiêu dùng và ảnh hưởng xấu đến khả năng cạnh tranh của Hoa Kỳ. Các chủ doanh nghiệp sẽ ít hoạt động hơn ở Hoa Kỳ nếu họ phải tuân thủ 50 chế độ pháp lý khác nhau trong khi ở các nước khác chỉ có một chế độ duy nhất.

Các nhà quản lý liên bang có thể tìm ra những cách sáng tạo để xác định khu vực pháp lý của từng loại tiền kỹ thuật số, tùy thuộc vào đặc tính của chúng. Nhưng vì thị trường tiền mặt cho các loại tiền kỹ thuật số có thể không nằm trong phạm vi quản lý của cả SEC lẫn CFTC, nghị viện cần đảm bảo phải có cơ quan có thẩm quyền quản lý rõ ràng. Nghị viện Hoa Kỳ cần linh hoạt và hành động nhanh chóng hơn vì thiết lập các biện pháp kiểm soát giá để ngăn chặn đầu cơ không phải là công việc của chính phủ.

Ngoài vấn đề về pháp lý, tiền mã hóa cũng làm dấy lên những lo ngại về sự ổn định tài chính. Ví dụ: một số quy tắc chi phối quản lý dự trữ hoặc thanh khoản cho stablecoin. Do đó, những người nắm giữ stablecoin có thể gặp khó khăn khi đổi tiền của họ sang tiền mặt và họ có thể chịu nhiều rủi ro hơn mức họ nhận thấy.

Ví dụ như công ty Tether Limited phát hành đồng stablecoin Tether (USDT). Ban đầu, công ty này tuyên bố rằng các đồng tiền của nó được đảm bảo bằng đồng USD nhưng sau đó tiết lộ rằng họ đã đầu tư dự trữ của mình vào nhiều loại tài sản rủi ro, trước sự ngạc nhiên của nhiều người nắm giữ USDT.

Khi những loại tiền này chưa được nắm giữ rộng rãi, những rủi ro như vậy sẽ chỉ do cá nhân sở hữu đồng tiền gánh chịu. Nhưng nếu tài sản thế chấp - cơ sở hệ thống quan trọng đảm bảo cho một stablecoin bị suy giảm, thì việc bán tháo đồng tiền này có thể xảy ra và ảnh hưởng đến sự ổn định của nhiều thị trường. Kịch bản này dễ xảy ra hơn khi nền kinh tế đang gặp khó khăn.

Đây là những vấn đề có thể giải quyết được mà các nhà hoạch định chính sách đang thảo luận. Và các quy chế hiện tại, chẳng hạn như quy chế điều chỉnh thị trường tiền tệ, có thể được áp dụng một phần cho tiền mã hóa. Nhưng cho đến nay, Washington mới chỉ hành động rất hạn chế theo hướng này.

Tài chính phi pháp

Có lẽ rủi ro tức thời nhất của tiền mã hóa bắt nguồn từ tính ẩn danh của chúng. Hoa Kỳ không cho phép chuyển một lượng lớn USD một cách ẩn danh hoặc thông qua phương thức chuyển tiền điện tử. Chính phủ yêu cầu các ngân hàng và doanh nghiệp chuyển tiền, như Western Union, thu thập thông tin định danh khách hàng và thực hiện một số thẩm định đối với các giao dịch có rủi ro cao.

Các giao dịch đáng ngờ và những khoản trên 10.000 USD phải được báo cáo Mạng Lưới Cưỡng hành Tội phạm Tài chính (FinCEN) - văn phòng của Bộ Tài chính Hoa Kỳ chuyên chống lại tài chính bất hợp pháp. Những quy định này tạo ra nhiều trở ngại cho tội phạm tài chính. Vì những vali tiền mặt rất cồng kềnh và rủi ro, còn thanh toán điện tử rất khó ẩn danh.

Không giống như tài khoản ngân hàng, hầu hết các sổ cái của tiền kỹ thuật số đều không yêu cầu bất kỳ thông tin định danh nào ngoài khóa mật mã. Điều này làm cho hoạt động phi pháp dễ xảy ra hơn nhiều, mặc dù các luồng tiền ẩn danh có thể theo dõi trên một sổ cái blockchain đôi khi tạo điều kiện thu hồi lại tiền từ tội phạm.

Phần lớn các giao dịch tiền kỹ thuật số (khoảng từ 60 - 99% tùy theo cách đo lường) là hợp pháp, nhưng sức hấp dẫn của tiền điện tử đối với tội phạm là rất rõ ràng. Hầu như tất cả các cuộc tấn công mạng đòi tiền chuộc ransomware, bao gồm cả cuộc tấn công hồi đầu năm nay vào máy tính quản lý đường ống dẫn dầu của Mỹ, đều yêu cầu thanh toán bằng tiền kỹ thuật số. Những kẻ rửa tiền, khủng bố, buôn ma túy và trốn thuế cũng đang sử dụng công nghệ này.

Luật ngân hàng của Hoa Kỳ cho phép chính phủ yêu cầu thông tin định danh đối với một số tài khoản tiền kỹ thuật số, nhưng chỉ tại các tổ chức tài chính, chẳng hạn như sàn giao dịch Coinbase. Đây là sàn giao dịch tiền mã hóa đã thực hiện các bước để trở thành "công dân doanh nghiệp tốt". Chính phủ không có thẩm quyền rõ ràng để yêu cầu định danh người dùng đang nắm giữ tiền số trực tiếp. Ví dụ họ lưu thông tin về tiền của mình trên ổ USB flash hoặc trên một số dạng ví kỹ thuật số không bị quản lý bởi một hệ thống tài chính tập trung.

Một số công ty tư nhân đang phát triển công nghệ có thể giúp định danh người dùng của các tài khoản ẩn danh. Nhưng khi ngân hàng vẫn cho phép ẩn danh, thì họ sẽ có rất ít không gian để hoạt động. Việc theo dõi các giao dịch tiền kỹ thuật số giữa các quốc gia và thông qua các ví phi tập trung, chưa từng được sử dụng trước đây là vô cùng khó khăn.

Nghị viện cần thông qua luật để hạn chế tác hại của việc ẩn danh, đặc biệt là bằng cách cấm ẩn danh trong giao dịch chuyển tiền có số lượng lớn, có thể là bất hợp pháp trong hệ thống ngân hàng. Tuy nhiên, tính ẩn danh không phải là xấu và các nhà hoạch định chính sách có thể bảo vệ thuộc tính ẩn danh trong một số trường hợp nhất định.

Ví dụ, ở một số quốc gia, việc định danh sẽ giúp các chính phủ dễ dàng theo dõi đối thủ và có khả năng phong tỏa tài sản của họ. Do đó, các nhà hoạch định chính sách phải cân bằng giữa lợi ích thúc đẩy tự do ở nước ngoài với nhu cầu đảm bảo an ninh trong nước. Một cách để làm điều này là bỏ yêu cầu định danh đối với các giao dịch tiền kỹ thuật số dưới 10.000 USD.

Một ngoại lệ như vậy sẽ cho phép hầu hết các gia đình bảo vệ tài sản của họ một cách có ý nghĩa. Vì khoản tiết kiệm trung bình của một gia đình Hoa Kỳ là dưới 10.000 USD và ở một số quốc gia khác số tiền này ít hơn rất nhiều - Nên ngoại lệ này sẽ gây khó khăn hơn cho việc mua vũ khí đắt tiền bằng tiền kỹ thuật số hoặc đòi tiền chuộc với số tiền 6 đến 7 con số. Ngoại lệ như vậy cũng có thể cho phép ẩn danh đối với các giao dịch nhỏ thực hiện hàng ngày, giống với việc sử dụng tiền mặt.

Một trở ngại để hạn chế tình trạng ẩn danh là thiếu cơ quan tập trung để giám sát việc định danh. Về bản chất, các loại tiền kỹ thuật số phi tập trung chống lại kiểu giám sát này. Nhưng có thể vượt qua thách thức này một cách sáng tạo. Ví dụ: các sàn giao dịch tiền số hoặc các công ty tư nhân khác có thể duy trì danh sách ví mà người dùng đã được xác minh và các chương trình chạy các loại tiền này có thể tự động kiểm tra người dùng theo danh sách đó.

Tuy nhiên, các nhà hoạch định chính sách nên duy trì việc định danh ở một mức độ khiêm tốn và không quá khắt khe trong các quy định quản lý của một ngành phát triển nhanh. Nếu các nhà hoạch định chính sách yêu cầu định danh, thị trường sẽ tìm ra các giải pháp tương thích với tính phi tập trung và giảm thiểu sự gián đoạn.

Các nhà hoạch định chính sách cũng sẽ phải suy nghĩ sáng tạo về việc thực thi. Yêu cầu định danh có thể khiến một số người dùng tiền kỹ thuật số chuyển sang dùng những đồng coin tăng cường tính ẩn danh hoặc thực hiện giao dịch trên các sàn và ví nước ngoài không phụ thuộc vào luật pháp Hoa Kỳ.

Rất khó theo dõi các đồng tiền nâng cao tính ẩn danh, chẳng hạn như Monero. Vì ngoài việc không yêu cầu định danh, chúng còn ẩn đi các chi tiết giao dịch khác, bao gồm số tiền và địa chỉ ví. Bởi vì thương hiệu của Monero gắn chặt với tính ẩn danh, những đồng tiền giống như nó hầu như không tuân thủ các quy tắc định danh vì thế có khả năng thu hút nhiều người dùng bất hợp pháp hơn.

Tuy nhiên, một kết quả như vậy không chắc đã là điều tồi tệ. Bởi vì điều này sẽ cung cấp một nơi tập trung cho nỗ lực theo dõi tài chính bất hợp pháp của các cơ quan quản lý. Phần lớn người dùng tiền kỹ thuật số không làm việc phi pháp. Có thể, nhiều người sẽ chấp nhận các yêu cầu định danh tương tự như các quy định cần thiết để gửi tiền mặt hoặc cổ phiếu, bằng chứng là việc sử dụng rộng rãi các nền tảng được quản lý như Coinbase.

Những người dùng không tuân theo các yêu cầu này và chuyển giao dịch của họ sang các đồng tiền được nâng cao tính ẩn danh sẽ là chỉ báo hữu ích cho cơ quan hành pháp.

Sự lan rộng của các loại tiền kỹ thuật số nước ngoài là một vấn đề mà G-7 và G-20 có thể giải quyết, thông qua hình thức phối hợp mà họ đã thực hiện trong các vấn đề tài chính khác. Thực tế, tiền kỹ thuật số đã là một chủ đề thảo luận khi các nhóm đa phương này gặp gỡ. Một số quốc gia đã ra dấu hiệu sẵn sàng trấn áp việc sử dụng tiền kỹ thuật số cho các hoạt động phi pháp.

Hoa Kỳ nên tích cực tham gia vào việc định hình các cuộc thảo luận này, thúc đẩy các quốc gia khác áp dụng các quy định tương tự như nước này áp dụng trong nước để ngăn chặn tội phạm lạm dụng pháp luật (forum shopping).

Đồng USD kỹ thuật số

Địa chính trị là yếu tố rủi ro cuối cùng của tiền kỹ thuật số. Được thúc đẩy bởi sự phát triển của các loại tiền số tư nhân và vấn đề thanh toán chậm và đắt đỏ, phần lớn các ngân hàng trung ương lớn trên thế giới đang xem xét tung ra các loại tiền kỹ thuật số có chủ quyền, còn được gọi là CDBC - "tiền kỹ thuật số của ngân hàng trung ương". Trong bối cảnh đó, Hoa Kỳ phải cân nhắc những rủi ro đối với vai trò quốc tế của đồng USD nếu nước này không tung ra USD kỹ thuật số của riêng mình.

Mối nguy này thường được xem xét trong phạm vi quá hẹp - chỉ là mối lo ngại rằng đồng nhân dân tệ kỹ thuật số của Trung Quốc có thể đe dọa trạng thái dự trữ của đồng USD. Bắc Kinh không giấu giếm mong muốn tăng tỷ trọng thanh toán quốc tế bằng đồng nhân dân tệ so với đồng USD. Giám đốc tiền tệ kỹ thuật số tại ngân hàng trung ương Trung Quốc, ông Mục Trường Xuân đã công khai mong muốn của Trung Quốc về việc giảm "USD hóa" trong nền kinh tế quốc tế.

Và Bắc Kinh chắc chắn sẽ coi trọng dữ liệu và khả năng giám sát mà đồng nhân dân tệ kỹ thuật số mang lại cho nhà nước. Xét đến dự án đầu tư cơ sở hạ tầng Sáng kiến Vành đai và Con đường, tham vọng của Trung Quốc trong việc sử dụng đồng nhân dân tệ kỹ thuật số để thể hiện sức mạnh kinh tế có vẻ rõ ràng.

Tuy nhiên, Hoa Kỳ phải cân nhắc tham vọng của Bắc Kinh so với khả năng của họ. Trung Quốc phải đối mặt với một loạt bất lợi về cơ cấu, bao gồm tỷ giá hối đoái được quản lý và sự thiếu minh bạch về kinh tế, sẽ khiến đồng tiền kỹ thuật số pháp định của họ chưa thể đe dọa trạng thái dự trữ của đồng USD.

Một số sẽ gây áp lực với đồng nhân dân tệ kỹ thuật số, và số khác có thể bị lôi kéo hoặc buộc phải sử dụng nó như một điều kiện để làm ăn với Trung Quốc. Đây là điều mà Washington phải chuẩn bị.

Cảnh giác với việc kiểm soát vốn và quyền sở hữu yếu hơn ở Trung Quốc, hầu hết mọi người sẽ phải cân nhắc lâu và thận trọng trước khi từ bỏ đồng USD để chuyển sang đồng nhân dân tệ kỹ thuật số, ở quy mô có thể đe dọa đến trạng thái dự trữ của đồng USD. Nói cách khác, các yếu tố lịch sử trong thế giới thực đã hạn chế tiền pháp định của Trung Quốc cũng sẽ hạn chế tiền kỹ thuật số của nước này.

Rủi ro lớn hơn nhưng hầu như bị bỏ qua của đồng nhân dân tệ kỹ thuật số là nó có thể giúp Bắc Kinh tạo điều kiện cho việc tránh các lệnh trừng phạt. Ví dụ, một cách mà Hoa Kỳ cấm bán vũ khí cho Triều Tiên là áp đặt các biện pháp trừng phạt thứ cấp ngăn cản người Mỹ kinh doanh không chỉ với quân đội Triều Tiên mà còn với bất kỳ thực thể nước ngoài nào có giao dịch với quân đội Triều Tiên.

Bởi vì không ngân hàng nào có khả năng chịu mất quyền truy cập vào hệ thống tài chính Hoa Kỳ nên hầu như không có ngân hàng nào sẽ tạo điều kiện thanh toán cho các giao dịch mua vũ khí của Bình Nhưỡng. Đồng nhân dân tệ kỹ thuật số có thể cung cấp cho Triều Tiên cách lách qua hệ thống ngân hàng.

Nếu một công ty nước ngoài không kinh doanh tại Hoa Kỳ muốn làm ăn với một thực thể quân sự của Triều Tiên, cả hai bên có thể mở tài khoản ở ngân hàng trung ương Trung Quốc và giao dịch giữa họ sẽ thông qua ngân hàng trung ương mà không cần đến bất kỳ ngân hàng thương mại nào, tránh được các lệnh trừng phạt của Hoa Kỳ. Việc tung ra đồng USD kỹ thuật số cũng rất khó giải quyết mối đe dọa này.

Mặc dù Hoa Kỳ phải nhìn rõ những rủi ro do đồng nhân dân tệ kỹ thuật số gây ra, đặc biệt khi nó có thể làm suy yếu các lệnh trừng phạt của Hoa Kỳ, nhưng mối đe dọa đối với hệ thống quốc tế dựa trên đồng USD lớn hơn nhiều so với Trung Quốc. Thanh toán quốc tế nổi tiếng là chậm và tốn kém. Giao dịch phải đi qua một loạt các hệ thống quốc gia khác nhau, thông qua nhiều ngân hàng thương mại trong một quá trình làm tăng thêm chi phí và thời gian.

Một hệ thống mới được xây dựng dựa trên nền kinh tế toàn cầu rõ ràng có thể cải thiện chi phí và thời gian một cách hiệu quả. Đó là lý do mà nhiều quốc gia đang xem xét chấp nhận các loại tiền kỹ thuật số của ngân hàng trung ương (CDBC). Nếu các ngân hàng trung ương đồng ý cung cấp cho người nước ngoài quyền truy cập tài khoản trực tiếp, áp dụng các tiêu chuẩn chung hoặc thậm chí chia sẻ công nghệ, thì thanh toán quốc tế có thể trở nên liền mạch và hiệu quả hơn so với hệ thống phụ thuộc vào đồng USD hiện tại. Điều đó dần dần làm xói mòn vai trò quốc tế của đồng USD.

Tuy nhiên, Hoa Kỳ không nên hoảng sợ trước mối nguy này. Ngoại trừ Trung Quốc, hầu hết các quốc gia đang trong giai đoạn đầu phát triển CDBC và Hoa Kỳ đang tham gia vào các cuộc thảo luận quốc tế nhằm thiết lập các tiêu chuẩn cho công nghệ cơ sở — nghĩa là nước này sẽ có thể định hình các tiêu chuẩn đó. Hơn nữa, FED hiện đang tìm hiểu các công nghệ có thể tạo ra đồng USD kỹ thuật số, bao gồm cả việc hợp tác với Viện Công nghệ Massachusetts.

Ngay cả khi không áp dụng đồng USD kỹ thuật số, Hoa Kỳ vẫn có thể ủng hộ cho một hoặc nhiều loại tiền kỹ thuật số của khu vực tư nhân, để tạo điều kiện cho các khoản thanh toán quốc tế chi phí thấp. Ví dụ, một stablecoin được quản lý phù hợp có thể đáp ứng nhu cầu chuyển tiền hiệu quả bằng đồng USD, tùy thuộc vào diễn biến của bối cảnh quốc tế.

Hoa Kỳ cũng phải xem xét các vấn đề liên quan trong chính sách nội địa của đồng USD kỹ thuật số. Việc cung cấp cho công chúng quyền truy cập trực tiếp vào các tài khoản tại FED có thể giúp tích hợp thêm khoảng 5% người Mỹ hiện không có tài khoản ngân hàng vào hệ thống tài chính của đất nước.

Nhưng đồng USD kỹ thuật số cũng có thể gây ra những lo ngại về quyền riêng tư nếu chính phủ muốn đo lường các quyết định chi tiêu của một cá nhân. Nó cũng có thể gây hại đến chính phủ nếu các khoản tiền gửi được hứa hẹn để đổi lấy một chính sách xã hội gây tranh cãi. Ngoài ra, tài khoản tại FED có thể khiến các ngân hàng mất tiền gửi, giảm khả năng cho vay và ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế.

Có những cách để giảm thiểu những rủi ro này, chẳng hạn như sử dụng các trung gian trong khu vực tư nhân, không chia sẻ thông tin tiêu dùng với Washington, hạn chế những gì chính phủ có thể làm thông qua tài khoản FED hoặc giới hạn quy mô tài khoản. Tuy nhiên, Hoa Kỳ sẽ phải cân bằng những vấn đề nội địa với nhu cầu đảm bảo rằng các giao dịch USD quốc tế được tạo ra bởi công nghệ hiệu quả, linh hoạt và tương thích với công nghệ đang được phát triển bởi các ngân hàng trung ương khác.

Điều này có thể đạt được thông qua đồng USD kỹ thuật số hoặc một giải pháp thay thế trong khu vực tư nhân được quản lý phù hợp, chẳng hạn như stablecoin. Nhưng để đảm bảo vai trò toàn cầu của đồng USD, vốn đã mang lại sự ổn định cho Hoa Kỳ và các đồng minh trong nhiều thập kỷ, Washington sẽ cần phải điều chỉnh và định hình sự thay đổi toàn cầu đối với các loại CDBC.

Lộ trình phía trước

Nếu các đồng tiền kỹ thuật số tiếp tục đạt được sức hút, cuộc tranh luận về cách quản lý chúng sẽ trở nên gay gắt hơn. Sẽ không dễ dàng để Washington tìm ra con đường trung gian. Bởi vì tiền kỹ thuật số liên quan đến rất nhiều lĩnh vực chính sách, chúng can thiệp trực tiếp vào cách ra quyết định thông thường của chính phủ Hoa Kỳ. Chúng có nhiều khả năng phải va chạm với các quan điểm mang tính quan liêu và có nguy cơ gặp phải một cách tiếp cận chắp vá, thiếu phối hợp.

Trong lĩnh vực hành pháp, nhiều cơ quan khác nhau có liên quan đến vấn đề này, bao gồm SEC, CFTC, FED, Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp và Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ. Tại nghị viện, một số ủy ban khác nhau cũng có liên quan đến tiền tệ kỹ thuật số, bao gồm các ủy ban về ngân hàng, tài chính, nông nghiệp và quan hệ đối ngoại.

Để xây dựng một lộ trình liên ngành phía trước, chính quyền của Tổng thống Joe Biden nên thường xuyên triệu tập nhóm họp cấp cao giống như Nhóm Công tác của Tổng thống về Thị trường Tài chính, bao gồm Thư ký ngân khố, Chủ tịch FED, Chủ tịch SEC và Chủ tịch CFTC, nhưng thêm vào tổng chưởng lý và ngoại trưởng hoặc cấp phó của họ. Nghị viện cũng có thể thành lập một lực lượng hành động lưỡng đảng để tìm kiếm sự đồng thuận giữa các ủy ban.

Hầu hết công dân Hoa Kỳ muốn chính phủ của họ có thể ứng phó với suy thoái kinh tế, ngăn chặn bất ổn tài chính trên diện rộng và chống khủng bố và các loại tội phạm khác. Nhưng họ cũng mong muốn được hưởng lợi từ tiềm năng sáng tạo của các công nghệ mới như tiền kỹ thuật số.

Cả hai điều này có thể đạt được chỉ với các hàng rào an ninh chung khi thông qua sử dụng đồng USD kỹ thuật số hoặc một giải pháp thay thế trong khu vực tư nhân được quản lý phù hợp. Các quyết định về quyền kiểm soát tiền của chính phủ không chỉ được hình thành bởi các nhà phát triển phần mềm mà còn bởi các đại diện được bầu có trách nhiệm với công dân Hoa Kỳ.