Bài 4: Kinh nghiệm quốc tế về bảo hiểm nông nghiệp (tiếp theo và hết)

Giá trị của BHNN đối với nông dân

Bảo hiểm cây trồng và vật nuôi, được gọi chung là BHNN, có lịch sử lâu đời. Theo Tổ chức Nông Lương Liên hợp quốc-LHQ (FAO), các chương trình bảo hiểm ban đầu được ghi nhận sớm nhất là ở Đức là vào cuối những năm 1700. Vào cuối thế kỷ 19, nhiều nước châu Âu cũng như Mỹ có các chương trình bảo hiểm cây trồng, chủ yếu là chống mưa đá. Sự tham gia của chính quyền vào lĩnh vực bảo hiểm này được bắt đầu vào cuối những năm 1930 tại Mỹ khi bảo hiểm vụ mùa liên bang lần đầu tiên được đưa vào quy định trong Tiêu đề V của Đạo luật Điều chỉnh Nông nghiệp năm 1938...

Hiện nay, khoảng 70% diện tích đất toàn cầu được sử dụng cho nông nghiệp, đất đai và lâm nghiệp. Riêng ở châu Phi, nông nghiệp chiếm 70% việc làm toàn thời gian, 33% tổng sản phẩm quốc nội và 40% tổng thu nhập xuất khẩu. Mỗi năm, thiên tai và thảm hoạ như hạn hán, lũ lụt, dịch bệnh động vật và tràn hóa chất... đã gây thiệt hại hàng chục tỷ USD cho nông dân ở các nước trên thế giới. Theo FAO, trong giai đoạn 2005-2015, thiên tai đã gây tổn thất 96 tỷ USD cho các ngành nông nghiệp của các nước đang phát triển, trong đó gây thiệt hại đến mùa màng và chăn nuôi, trong đó một nửa là tổn thất xảy ra ở châu Á. Ngành nông nghiệp đang hứng chịu gần 1/4 tổng thiệt hại về kinh tế do thiên tai gây ra từ năm 2005-2015. “Quy mô và mức độ đe doạ của thiên tai, thảm họa đến nông nghiệp ngày càng gia tăng, nhất là ảnh hưởng đến nông dân và các nhà sản xuất thực phẩm”, Tổng giám đốc FAO Jose Graziano da Silva nhấn mạnh. Từ đó, người ta càng đặt ra câu hỏi về vị trí của BHNN trong xã hội ngày nay.

Vì vậy, BHNN sẽ là “chỗ dựa” của người nông dân cũng như doanh nghiệp nông nghiệp. Công ty BHNN của Ấn Độ (AIC) khẳng định, BHNN sẽ bảo vệ cây trồng của những người tham gia hợp đồng khỏi những tổn thất không lường trước được. Phần lớn sinh kế của nông dân phụ thuộc vào chất lượng và sản lượng sản phẩm mà họ sản xuất, BHNN sẽ hỗ trợ họ trong việc chống lại đói nghèo. AIC chỉ ra một số lợi ích lớn của BHNN đem lại. Đầu tiên là ổn định thu nhập khi nó giống như một công cụ cho phép nông dân quản lý rủi ro về năng suất và giá cả, giúp bảo vệ người nông dân trước những thiệt hại do mất mùa, thiên tai, dịch bệnh. Thứ hai là tối giảm nợ khi người nông dân có thể hoàn trả các khoản vay của họ ngay cả trong thời gian mất mùa với sự hỗ trợ của các đối tác bảo hiểm phù hợp. Thứ ba là tiến bộ công nghệ khi khuyến khích việc áp dụng, nâng cao thực hành nông nghiệp công nghệ cao vào sản xuất. Thứ tư là bảo vệ năng suất cây trồng, kể cả khi số lượng bị tổn thất thì bảo hiểm sẽ chịu trách nhiệm đưa ra các biện pháp để phòng, tránh cũng như trồng lại vào vụ tới. Cuối cùng là nâng cao nhận thức của người nông dân về ảnh hưởng của thiên tai và cũng như các biện pháp bảo vệ trang trại của họ.

Vai trò quan trọng của chính phủ

Trong một nghiên cứu về BHNN của Viện Nghiên cứu Phát triển Philippines (PIDS) công bố tháng 1-2017, Giáo sư Celia Reyes và đồng nghiệp đã nhấn mạnh đến vai trò quan trọng của chính phủ đến sự phát triển của lĩnh vực BHNN. Thời gian qua, nhiều quốc gia đang thực hiện chính sách trợ cấp cho nông nghiệp, đặc biệt là bảo hiểm cây trồng và vật nuôi. Mỗi quốc gia lại có những phương thức BHNN khác nhau. BHNN được trợ cấp bởi chính phủ Mỹ rất phổ biến, trong khi BHNN do doanh nghiệp tư nhân phát hành mà không có trợ cấp của chính phủ lại chiếm thị phần lớn ở Australia, New Zealand và Thụy Điển. Tuy nhiên, để có được những thành công như hiện nay thì không thể phủ nhận vai trò của chính phủ trong việc phát triển BHNN bởi nó vẫn đòi hỏi các nước phải có công quỹ để trợ cấp phí bảo hiểm và phát triển cơ sở hạ tầng pháp lý và thể chế cho hệ thống BHNN đang hoạt động. Trong khi đó, ở các nước đang phát triển, vấn đề BHNN còn khá mới mẻ. Việc phát triển BHNN đòi hỏi các quỹ công để trợ cấp phí bảo hiểm, cũng như phát triển cơ sở hạ tầng pháp lý và thể chế cho một hệ thống BHNN hoạt động, vì vậy vai trò của chính phủ trong phát triển BHNN là rất quan trọng.

Ngoài trợ cấp phí bảo hiểm, nhiều chính phủ còn cung cấp trợ cấp hành chính và hoạt động cũng như trợ cấp tái bảo hiểm trong lĩnh vực công. Sự hỗ trợ của chính phủ dưới hình thức trợ cấp phí bảo hiểm được coi là không đủ để khuyến khích nông dân sử dụng bảo hiểm. Do đó, nhiều chính phủ yêu cầu nông dân mua bảo hiểm khi họ sử dụng các chương trình tín dụng do chính phủ tài trợ. Tuy nhiên, nhiều chương trình bảo hiểm do chính phủ trợ cấp ở các nước đang phát triển không hoạt động tốt do chi phí giao dịch cao liên quan đến các vấn đề thông tin bất cân xứng (ví dụ như lựa chọn bất lợi và rủi ro đạo đức...) cũng như các chi phí vận hành và quản lý khác (ví dụ như tiếp thị bảo hiểm sản phẩm cho các khách hàng phân tán về mặt địa lý, điều chỉnh tổn thất cho các chương trình bảo hiểm dựa trên lợi nhuận và hệ thống giám sát và phân loại rủi ro...). Rủi ro khí hậu ảnh hưởng đến ngành nông nghiệp ở quy mô lớn hơn có thể ảnh hưởng tiêu cực đến năng lực tài chính của các doanh nghiệp bảo hiểm, đặc biệt nếu một số lượng lớn nông dân yêu cầu bồi thường đồng thời. Trong khi đó, nhiều chính phủ ở các nước đang phát triển cũng quan tâm đến các chương trình quản lý thiên tai để bảo vệ và giảm nhẹ hậu quả của các thảm họa thiên nhiên lớn bao gồm bão, lũ lụt và hạn hán.

Vẫn còn nhiều điều phải nghiên cứu về cách thiết kế sản phẩm bảo hiểm phù hợp cho các hộ gia đình nông thôn. Tùy thuộc vào bối cảnh và các doanh nghiệp bảo hiểm khác nhau, chính phủ có thể hỗ trợ thiết kế, thích ứng và phát triển các sản phẩm bảo hiểm bởi những khoản đầu tư này quá lớn và có quá nhiều yếu tố ngoại tác để một công ty bảo hiểm tư nhân thực hiện riêng lẻ, độc lập. Chính phủ cần đầu tư vào cơ sở hạ tầng để cung cấp các chỉ số kịp thời và đáng tin cậy. Thí dụ, trong trường hợp yêu cầu chỉ số thời tiết, các nước phải đầu tư vào các trạm thời tiết có thể cung cấp thông tin dự báo kịp thời và chính xác.

Chính phủ các nước cũng cần đầu tư vào ngành giáo dục và đào tạo để tăng cường năng lực cho cán bộ, nhân viên ngành bảo hiểm và nâng cao hiểu biết về những sản phẩm bảo hiểm dành cho các hộ gia đình nông thôn. Ngoài ra, việc bán sản phẩm BHNN cho nhóm khách hàng nông thôn đòi hỏi cơ cấu bán lẻ khác với hầu hết các công ty bảo hiểm vốn chủ yếu phục vụ thị trường thành thị. Do đó, điều quan trọng là phải xây dựng năng lực giữa các công ty bảo hiểm trong nước bằng cách tiến hành đào tạo về thiết kế các sản phẩm, tài trợ rủi ro cho BHNN và chiến lược bán lẻ ở vùng nông thôn.

Việc giới thiệu cho khách hàng nông thôn cũng rất quan trọng trong mọi hoạt động quảng bá sản phẩm BHNN. Các sản phẩm bảo hiểm rất phức tạp khi số lượng và loại hình mà một cá nhân cần để biết nên mua bao nhiêu và liệu họ có nên ưu tiên đầu tư vào tiết kiệm trên bảo hiểm hay không lại rất khác với hình thức quảng bá mà một công ty bảo hiểm ở lĩnh vực khác có thể cung cấp để bán sản phẩm. Chính phủ có thể khuyến khích các công ty tư nhân phát triển những sản phẩm phục vụ các hộ gia đình nông thôn bằng cách quy định một tỷ lệ doanh thu nhất định đến từ việc bán hàng cho các hộ gia đình nông thôn, hoặc bằng cách bắt buộc mua bảo hiểm trong một số trường hợp nhất định. Thông thường, BHNN được các nhà hoạch định chính sách coi là một phương tiện để cung cấp mạng lưới an toàn cho người nông dân hoặc thậm chí để tăng doanh thu nông nghiệp của họ.

Theo FAO, 10 quốc gia có mức trợ cấp lớn nhất cho cả bảo hiểm vật nuôi và cây trồng từ ngân sách trong năm 2007 lần lượt là: Mỹ, Tây Ban Nha, Nhật Bản, Canada, Italy, Trung Quốc, Liên bang Nga, Iran, Mexico và Hàn Quốc.

Lĩnh vực BHNN tại một số nước

Bảo hiểm cây trồng liên bang lần đầu tiên được Quốc hội Mỹ cho phép vào những năm 1930. Đạo luật Bảo hiểm cây trồng liên bang năm 1980 đã mở rộng bảo hiểm cho nhiều loại cây trồng và vùng khác.

Theo thống kê, chương trình bảo hiểm cây trồng liên bang của Mỹ hiện áp dụng cho hơn 100 loại cây trồng, bảo hiểm mọi rủi ro với doanh thu khoảng 5 tỷ USD/năm. Chính phủ hỗ trợ cho BHNN bằng nhiều cách: cung cấp các khoản trợ cấp bảo hiểm (cho cây trồng một tỷ lệ phí khoảng từ 48% đến 67%, tỷ lệ bảo hiểm vật nuôi khoảng 13%), cung cấp miễn phí hợp đồng bảo hiểm năng suất thiên tai cơ bản cho toàn bộ diện tích cây trồng. Mức bồi thường của hợp đồng cơ bản này là phần tổn thất vượt quá 50% năng suất bình quân của 4 năm trước năm bị tổn thất và tỷ lệ bồi thường chỉ bằng 60% giá trị thị trường dự tính. Ngoài việc hưởng miễn phí theo hợp đồng bảo hiểm năng suất thiên tai cơ bản nói trên, nông dân có thể mua thêm mức trách nhiệm cao, với mức phí có trợ cấp 38% từ chính phủ.

Từ năm 2007, Trung Quốc đã bắt đầu thực hiện chính sách BHNN. Với vị trí hiện nay là nước xếp vị trí thứ 2 trên thế giới về thực hiện chính sách BHNN, Trung Quốc đặt mục tiêu phấn đấu đến năm 2022 sẽ xây dựng thành công hệ thống BHNN đa tầng, phù hợp với giai đoạn hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn; đáp ứng nhu cầu bảo hiểm rủi ro của người nông dân. Tỷ lệ bao phủ bảo hiểm đối với ba loại lương thực chủ yếu là lúa nước, lúa mì và ngô sẽ đạt trên 70%; mật độ BHNN (chi phí bảo hiểm/số người làm nông nghiệp) đạt 500 nhân dân tệ/người. Trong đó, bảo hiểm thu nhập cho người nông dân được chú trọng phát triển, trở thành một loại hình quan trọng trong BHNN.

Quá trình thực hiện chương trình BHNN ở Trung Quốc có sự phân công trách nhiệm rõ ràng giữa trung ương và các địa phương, đảm bảo nguyên tắc chính phủ hướng dẫn, thị trường vận hành, tự chủ tự nguyện, phối hợp hiệp đồng cùng phát triển. Nhà nước khuyến khích phát triển đa dạng các loại hình BHNN. Tuy nhiên, chính quyền các địa phương không tham gia hoạt động kinh doanh cụ thể về BHNN, mà trên cơ sở tôn trọng quyền tự chủ về phát triển sản phẩm, định giá, hoạt động bảo lãnh của đơn vị bảo hiểm để điều tiết tính tích cực của chủ thể thị trường và thực hiện trợ giúp về nghiệp vụ bảo hiểm theo quy định của pháp luật. Chính quyền từ cấp huyện trở lên chịu trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức và điều phối công tác BHNN trong khu vực địa phương quản lý. Chính quyền cấp tỉnh, địa khu và thành phố trực thuộc có thể xác định mô hình kinh doanh BHNN phù hợp với tình hình và điều kiện cụ thể của địa phương mình.

Về phần mình, Chính phủ Nhật Bản cung cấp khoảng 50% trợ cấp phí bảo hiểm. Ngoài ra, Tokyo đóng vai trò là nhà tái bảo hiểm cuối cùng cho toàn bộ chương trình BHNN. Theo ước tính từ Cục Cải thiện quản lý của Bộ Nông nghiệp, Lâm nghiệp và Thủy sản Nhật Bản, trong giai đoạn từ 1990-2005, chính phủ Nhật Bản đã chi trung bình 640 triệu USD/năm để trợ cấp 50% chi phí phí cứu trợ lẫn nhau trong nông nghiệp. Các loại BHNN ở Nhật Bản được phân loại thành các chương trình quốc gia và không bắt buộc. Các đặc điểm chính của BHNN ở Nhật Bản có thể được tóm tắt trong năm điểm chính. Đầu tiên, chính phủ tái bảo hiểm cho các dự án của chương trình ngoại trừ bảo hiểm nhà ở cho người nông dân. Thứ hai, việc thực hiện các dự án là bắt buộc đối với các hiệp hội sản xuất gạo, lúa mì, lúa mạch, chăn nuôi. Thứ ba, bảo hiểm lúa, lúa mì và lúa mạch là bắt buộc. Thứ tư, chính phủ trả một phần phí bảo hiểm mà người nông dân bỏ ra. Và cuối cùng, chính phủ chịu một phần chi phí hoạt động của các tổ chức, công ty BHNN.

Tây Ban Nha có chương trình bảo hiểm quốc gia, thực hiện bởi Agroseguro - tập hợp các công ty bảo hiểm tư nhân hoạt động trong lĩnh vực BHNN theo cơ chế chia sẻ rủi ro của bảo hiểm tương hỗ, dưới sự bảo trợ của nhà nước. Bảo hiểm sẽ bao trùm mọi hiểm hoạ cho cây trồng, vật nuôi, nuôi trồng thuỷ sản. Nhà nước chịu 41%, nông dân chịu 59%. Chính quyền Madrid khuyến khích BHNN bằng cách không cứu trợ người nông dân khi tổn thất xảy ra do các rủi ro nằm trong chương trình bảo hiểm. Đối với tổn thất do các loại rủi ro không có trong chương trình bảo hiểm gây ra, có thể người nông dân sẽ được xem xét hỗ trợ, tuy nhiên, chỉ hỗ trợ khi họ đã mua bảo hiểm cho các rủi ro đã có trong chương trình bảo hiểm.

Trong khi đó, chương trình BHNN của Ấn Độ đã được triển khai ngay sau khi nước này giành độc lập năm 1947. Vào tháng 9-2010, Chính phủ Ấn Độ đã phê duyệt Chương trình BHNN quốc gia (mNAIS) sửa đổi, chuyển từ chương trình bảo hiểm cây trồng với sự tài trợ đột xuất từ chính phủ sang chương trình bảo hiểm cây trồng dựa trên thị trường với mức phí bảo hiểm tính toán hợp lý. Theo tính toán, nó có thể được mở rộng cho 110 triệu hộ nông dân của Ấn Độ. Bên cạnh đó, một hình thức BHNN nữa của Ấn Độ là dựa theo lượng mưa. Nông dân được đền bù nếu lượng nước mưa trong mùa mưa nhỏ hơn 95% so với dự báo. Mực nước mưa tham khảo là bình quân lượng nước mưa của từng giai đoạn 10 ngày trong mùa vụ của cây trồng. Hiện đã có nhiều công ty triển khai và WB đánh giá đây là mô hình thành công.

Ở Brazil, bảo hiểm chi phí sản xuất nông nghiệp đã được thử nghiệm vào những năm 1970, được dựa trên chi phí sản xuất và việc thanh toán bồi thường phụ thuộc vào tỷ lệ hao hụt. Chương trình bảo hiểm này được thử nghiệm ở các bang Sao Paulo và Minas Gerais, nơi việc tham gia là bắt buộc đối với nông dân trồng bông ở Sao Paulo nhưng tự nguyện đối với các loại cây trồng khác. Một chương trình bảo hiểm tín dụng (viết tắt là PROAGRO) cũng được triển khai, trong đó BHNN là một yêu cầu cần có để tiếp cận tín dụng chính thức và phạm vi bảo hiểm dựa trên số tiền tín dụng của nông dân. Một sản phẩm sáng tạo hơn được thí điểm vào năm 2010 tại bang Parana là bảo hiểm thu nhập nông nghiệp. Theo báo cáo của Swiss Re Group, nhà cung cấp bán buôn hàng đầu về tái bảo hiểm của Thụy Sĩ, BHNN và các hình thức chuyển rủi ro dựa trên bảo hiểm khác của Brazil được đánh giá là rất tốt.

Ngược lại, BHNN là lĩnh vực mới ở Malaysia. Kể từ những năm 1980, đã có một số bảo hiểm thương mại tư nhân hạn chế đối với các loại cây trồng xuất khẩu từ rừng trồng bao gồm cao su, cọ dầu, dừa, trái cây và ca cao. Những cây trồng này đã được bảo hiểm theo chính sách cháy rừng/rừng trồng với những rủi ro bổ sung. Năm 2002, Hiệp hội Bảo hiểm quốc gia Malaysia (NIAM) được chính phủ mời thành lập chương trình BHNN quốc gia. Cho đến năm 2008, không có bảo hiểm gia súc hoặc gia cầm chính thức ở Malaysia. Malaysia đã phải chịu thiệt hại do thảm họa (không có bảo hiểm) ở lợn bởi đợt bùng phát virus Nipah 1998-1999. Vì vậy, ngày 31-1-2008, Ngân hàng Negara của Malaysia đã phê duyệt việc hình thành chương trình bảo hiểm gia cầm và gia súc, được quản lý bởi công ty tái bảo hiểm Malaysia Re. Trong năm 2009, các cây trồng (cao su, cọ dầu...) đã được bảo hiểm theo chính sách cháy rừng/rừng trồng nhằm bảo vệ chống lại sự mất mát tài sản do hỏa hoạn cộng với các nguy cơ lũ lụt, gió bão, và đôi khi thiệt hại do động vật (ví dụ như bị voi hoang dã phá hoại).